对于多阶段行政行为提起诉讼，一般应以最终作出对外生效决定的机关为被告。当事人不服上级机关批准的行政行为，以对外发生法律效力文书上署名的机关为被告。在行政许可案件中，存在着认定被告的特殊情形：一是行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服，与行政许可一并提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关与上级行政机关为共同被告；二是行政机关依据《行政许可法》的规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告；三是行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。

       （龚震亚律师，上海行政诉讼律师，电话18301725408）