今日上午，一位白发苍苍的老太太带着几份 手写的材料来到办公室请求立一政诉讼案件。由于诉状字迹很潦草，我只能通过交谈来了解她的诉求。原来她是一科研事业单位的职工，因某事要求她所在的事业单位赔偿。知道了这点以后，我马上意识到了这是一起内部行政关系纠纷，并给老太太指出了救济途径。老太太说她来之前已经看过了《行政诉讼法》，并强调其所在单位为事业单位。我耐心地给她讲解了有关法律问题。
       首先、其单位不具有社会管理职能。在行政诉讼立案审查中，经常遇见当事人以单位性质来区分行政诉讼和民事诉讼，普遍认为只要是行政机关的所有行为都可以提起行政诉讼，他们的依据是行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而老太太强调其单位是事业型单位的原因是长期以来我国事业单位行政化管理带来的理解上的误区，把行政单位和事业单位混为一谈。但是，仅仅将被告定格在行政机关也是不正确的，《行政诉讼法》实施后颁布的相关法律法规和司法解释，突破了“行政机关"这一界定，出现了”法律法规授权的组织“这一界定。如卫生防疫站和食品卫生监督站都不是行政机关，经《食品卫生法》授权，它们就能行使食品卫生监督检查权和对违反食品卫生法的相对人的行政处罚权。 何为法律法规授权的组织？法律法规授权的组织就是根据具体的法律法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。类型包括事业组织、行业协会、企业组织等。因此，以单位性质确定是否属于行政诉讼显然错误。必须引入“社会管理职能”这一概念。社会管理职能就是行政主体依据法律法规，管理社会的权限范围。老太太所在的单位是科研事业性单位，不具有社会管理职能。
       其次、其单位行使的是内部管理职能。行政诉讼审查的指向是外部行政行为，老太太系其单位的职工，其所诉系其单位在实施内部管理过程中所发生的纠纷。外部行政行为与内部行政行为的区别主要为1．行为与相对人之间的关系不同。 实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，必定存在一种领导与被领导的隶属关系以及其它隶属关系，或者存在一种监督与被监督的法定的监督关系。实施外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，基本上不存在领导与被领导的隶属关系或者其它隶属关系，而只存在管理与被管理的关系。这种管理与被管理关系最终取决于外部行政行为的实施者所拥有的对某类行政事务的管理职能而不来源于该行政主体的领导职能。 2．行政行为的作用力不同。内部行政行为通常只涉及行政的内部行政事务，其作用主要和行政事业性单位及其他组织的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务，外部行政行为是行政主体对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部相对人的利益。由于这两种行政行为的上述区别以及行使这两种权利的性质和依据也不同，因此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由有关单位自身解决，外部行政争议由法院解决。如果将行政内部争议也交由法院解决，一方面法院不熟悉行单位内部事务，并缺乏具体的争议处理手段，另一方面容易造成法院干扰有关单位正常工作，影响依法行政的效力。因此，行政诉讼法明确规定，法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。
       再次、其编制不同，救济途径不同。目前，在我国存在的事业单位的人员编制主要有以下几种类型：第一类是公务员编制。这类人员 一般为国家机关派往该事业单位担任领导职务的。第二类为事业人员编制。该类人员参照公务员进行管理。第三类为工勤人员。按照企业用工对待，不占事业编制。对第一类、第二类人员，如果与所在单位在内部管理活动中发生纠纷，不能通过诉讼活动解决，但是可以通过向人事、监察部门反映情况。第三类人员可以按照企业用工发生纠纷的解决途径解决，依照有关的法律规定，依据劳动合同关系，根据不同的情况，或进行劳动仲裁后提起民事诉讼，或直接向法院提起民事诉讼。

      【龚震亚律师，联系电话18301725408，上海专职律师，中华全国律师协会会员，曾法院工作十八年，省级诗词协会会员】回到首页