国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但在征收主体、征收对象、征收程序以及所适用的法律法规等方面均存在明显区别。从征收主体来看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定，集体土地征收需经省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并征收，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序及适用法律看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收补偿内容主要包括被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；以及市、县级人民政府规定的补助和奖励。其房屋价值等通过评估的方式确定。

       而集体土地征收补偿涉及土地补偿费、对农民的安置补助费、地上附着物和青苗的补偿，以及安排被征地农民的社会保障费用。耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍等。

       之所以有以上的区别，主要是因为土地性质不同，以及土地和房屋一体处置的原则。我国土地性质分为国有土地和集体土地（即农村集体经济组织所有的土地）。国有土地上房屋的征收不存在土地所有权发生变化，而集体土地的征收涉及土地所有权发生变化，由农民集体所有变为国家所有。土地是农民赖以生存的最重要的生产资料，农民失去土地对其生产生活影响极大，同时我国耕地面积少而人口众多，为保证粮食安全，必须坚持切实保护耕地的基本国策，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。为此，《土地管理法》规定对征收集体土地必须由较高层级的人民政府予以审批。

       一般而言，征收集体土地应当按照《土地管理法》及其实施条例规定的步骤及标准对被征收人进行经济补偿和生产生活安置。但是，当土地征收部门与被征收人经长时间协商未能达成安置补偿协议，或者土地征收部门长期怠于履行征收补偿职责，因当地物价尤其是房价上涨，若继续按照当初土地征收时的标准给予补偿，将导致被征收人无法进城购买房屋或另建房屋，明显不符合公平原则。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定了可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的情形。该条规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时该房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是充分保障被征收土地的农民的合法权益。通常认为，在集体土地已纳入城市规划区并取得征地批复后，因国有土地上房屋征收补偿的标准实际高于集体土地征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收程序实施征收补偿能够充分保障被征收人补偿权益。因此，对于按照国有土地上房屋征收程序对集体土地上房屋实施的征收行为并非一概不允许，人民法院可以将两种征收程序的相关规定结合起来对具体征收决定进行审查。

       另外，2019年8月26日修正、2020年1月1日起实施的《土地管理法》对集体土地征收程序作了进一步修改，加强了对被征地农民的权益保障，无论是征收程序还是补偿标准，相关规定都进一步靠近《国有土地上房屋征收与补偿条例》，两者有趋同的态势。因此，在司法实践中更没有必要将两种征收程序对立起来，非此即彼，互相排斥，而应根据实际情况灵活处理，以实现征收程序正当有据、补偿安置合理到位，公共利益与个人权益得以兼顾的核心目标。

      （龚震亚律师，上海行政诉讼律师，电话18301725408）回到首页